La crise de normativité des directives financières de l’UEMOA

Abstract

Malgré les bons taux annoncés périodiquement pour la mise en œuvre des réformes, les évaluations faites pendant les dix dernières années par la Commission de l’UEMOA, montrent que les transpositions de plusieurs directives sont encore en souffrance au niveau de plusieurs Etats de l’Union. Il y a comme une sorte de résistance des Etats à procéder à une application diligente et correcte des Directives. Il va donc sans dire que les directives de l’UEMOA, ne semblent pas avoir les caractères d’une norme juridique au sens kelsénien de la normativité, c’est-à-dire, une règle contraignante, créatrice de droits et d'obligations juridiquement sanctionnés. Le droit communautaire ouest-africain est manifestement en proie à une crise de normativité. Celle-ci affecte particulièrement les directives financières de l’UEMOA dont la charge normative paraît limitée au regard des rapports et bilans sus évoqués. Il faut alors s’interroger sur la charge normative réelle des directives de l’UEMOA à l’égard des droits nationaux des Etats. La question axiale était de savoir pourquoi, après plus d’un quart de siècle, certains Etats de l’Union continuent de ne pas se conformer à l’esprit des directives et aux délais impartis pour leur transposition. La première partie de l’étude s’est penchée sur la fondation et les piliers architecturaux de l’ordre juridique communautaire de l’UEMOA. A l’évidence, le monisme juridique auquel les Etats membres de l’Union ont adhéré autorise et impose la conformité des textes nationaux au droit communautaire. Mais, cette exigence de cohérence normative pourtant consubstantielle à l’existence d’un ordre juridique communautaire paraît principalement compromise par le souci des gouvernements de ménager la souveraineté financière des Etats dans le choix des termes de rédaction des directives. La souveraineté des Etats étant quasiment bâtie sur le pouvoir budgétaire et celui de prélever l’impôt, le législateur communautaire de l’UEMOA s’est montré souple et prudent dans la rédaction des Directives financières et la coordination fiscale au sein de l’Union. Le style rédactionnel adopté lors de l’élaboration des directives financières de l’UEMOA s’assimile fort bien à celui du « soft law » encore appelé un « droit mou ». Ce fait a constitué, sans doute, le terreau sur lequel ont pris corps les nombreuses disparités normatives constamment relevées par la Commission et les experts. Au niveau des directives fiscales, le processus d’intégration semble se heurter à des résistances d’ordre souverainiste par rapport à la mise en place de l’union douanière et à l’harmonisation des régimes fiscaux. L’harmonisation fiscale, qui implique une similarité des taux de taxation et des assiettes des impôts au sein de l’Union, demeure également inachevée et même compromise par des législations nationales qui accordent des exonérations dans les codes des investissements et autres conventions bilatérales qui aménagent de multiples avantages fiscaux. Par ailleurs, les garanties posées par les différents instruments juridiques de l’UEMOA pour assurer la primauté des directives paraissent insuffisantes. En effet, dans tout ordre juridique communautaire, la transcendance des directives sur les droits nationaux dépend de l’existence et de l’efficacité de deux garanties cumulatives à savoir : l’obligation de transposition correcte des directives et la mise en place d’un contrôle opérationnel des actes de réception. L’obligation de transposition correcte implique une internalisation de la directive au droit national sans dénaturation de la norme communautaire. Sur ce plan, l’existence de nombreux défauts de transposition et de disparités législatives illustre bien l’ineffectivité de la pose de cette garantie indispensable à l’expression de la charge normative d’une directive. Au niveau du système de contrôle des actes de transposition, le constat global est loin d’être un succès. La Cour de justice (CJ/UEMOA), spécialement instituée à cet effet, s’est avérée inopérante. Le contrôle de conformité ou de conventionnalité des actes transpositions reste théorique. Pour pallier à cette faiblesse, il conviendrait de donner compétence aux juges administratifs et judiciaires pour officier, dans les divers ordres juridiques étatiques, les litiges relevant de l'application du droit communautaire. Mais, le principe de primauté commande que la mise en œuvre des directives par les juridictions nationales fasse l'objet d'une articulation cohérente avec l’office du juge communautaire sans pour autant que la CJ/UEMOA ne constitue une sorte de juridiction suprême dans l'ordre juridique interne des Etats. On s’aperçoit en définitive que seule l’instauration d’un contrôle de conventionnalité a priori exercé au niveau des juridictions constitutionnelles des Etats de l’UEMOA permettra d’assurer efficacement la conformité des actes de transposition aux dispositions des Directives. La seconde partie de l’article s’est préoccupé de savoir s’il existe un le corps de règles applicables en matière de transposition des directives au sein de l’UEMOA. A l’examen des textes communautaires, on réalise que les disparités persistantes qui caractérisent le cadre harmonisé des finances publiques semblent prendre racine dans l’absence d’un régime communautaire de transposition et l’absence de sanctions des Etats. Effectivement, il est apparu un lien de cause à effet entre la situation de prévalence de nombreux cas de disparités décelés et le manque de règles contraignantes applicables aux actes et aux opérations de transposition du droit communautaire de l’UEMOA à l’instar du droit européen. L’harmonisation du cadre institutionnel financier reste imparfaite au sein de l’Union. Derrière l’apparente similarité des organes internes de gestion des finances publiques, on relève aisément des différences significatives plus ou moins prononcées au niveau de l’Administration centrale des finances des Etats, des organes spécialisés dans la gestion de la commande publique et du cadre organique financier local. Au niveau des règles budgétaires de fond, les droits internes laissent également apparaître des disparités aussi bien dans les procédures de la commande publique, que pour la gestion budgétaire. Le deuxième temps de cette partie a porté sur la sanction en tant que caractéristique fondamentale de la normativité. Traditionnellement, la sanction prend appui sur un régime de responsabilité pouvant faire appliquer des mesures négatives contre un Etat. De l’analyse des textes fondamentaux de l’UEMOA, il ressort que l’organisation a effectivement prévue toute une gamme de sanctions susceptibles d’être prises, soit par les instances de décision de l’Union à l’issue d’une démarche conventionnelle, soit par la Cour de justice. Mais, les sanctions ne sont pas prises ni par la Cour de justice de l’UEMOA, ni par les instances politiques de l’Union. Les décisions de la Cour résultant des recours en manquement n’ont qu’un caractère déclaratoire, quand bien même elles sont revêtues de l’autorité de la chose jugée et de l’autorité de la chose interprétée à l’égard de tous organes et des Etats membres concernés. Elles constatent l’existence ou l’absence de manquement et ne comportent pas de prononcés de sanctions à l’encontre des Etats.