LA LOI N°2021-14 DU 20 DECEMBRE 2021 PORTANT CODE DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE ET LE PRINCIPE DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES LOCALES AU BENIN

Abstract

L’Assemblée nationale du Bénin a adopté en décembre 2021 un nouveau code de l’Administration territoriale conformément à la Constitution de 1990. Cette loi marque une rupture avec les modèles de gestion et d’organisation de collectivités locales jusque-là expérimentés au Bénin depuis 2002. C’est pratiquement une remise en cause du principe de la libre administration des collectivités locales. Formellement, on peut définir la libre administration comme le principe de niveau constitutionnel qui donne aux entités territoriales infra-étatiques la possibilité de s'administrer librement dans un Etat unitaire, sans être soumises à des contraintes excessives et sans interférer avec les pouvoirs législatif, exécutif, et judiciaire. Sa concrétisation en finances publiques renvoie à la notion de « pouvoir financier » dont l’exercice suppose que les autorités locales décentralisées soient détentrices d’un réel pouvoir de décision en matière de ressources et de charges. C’est donc à l’aune de l’étendue du pouvoir financier local que l’étude a évalué l’effectivité de l’autonomie budgétaire concédée aux communes par la loi N°2021-14 du 20 décembre 2021 portant code de l’administration territoriale en République du Bénin. L’ampleur des innovations apportées au régime financier des communes est telle que la réforme a posé, en de termes nouveaux, la problématique de l’autonomie financière des collectivités locales. Le législateur béninois a érodé les attributions et les pouvoirs des élus communaux en matière financière au point où il sied de se demander si le nouveau dispositif institutionnel et financier instauré est respectueux de « l’autonomie financière local », socle du principe de la libre administration. Dans la première partie, il est apparu que malgré son ancrage constitutionnel, la mise en œuvre du principe de la libre administration au Bénin se trouve piégée par un nouveau cadre organique peu favorable à l’autonomie budgétaire locale. La nouvelle architecture institutionnelle repose sur un Secrétaire Exécutif nommé qui est le véritable titulaire du pouvoir budgétaire local. En cela, le modèle d’exécutif communal institué au Bénin est apparu atypique au sein de l’espace UEMOA. Les élus communaux sont pratiquement dans une posture de cohabitation avec un Exécutif communal qui peut même revendiquer son indépendance vis-à-vis du Conseil. En effet, le Secrétaire exécutif est, en droit béninois, le premier responsable de l’administration de la commune. Il est le véritable titulaire du pouvoir budgétaire local contrairement à la pratique répandue en finances locales. En cette qualité, il est également l’autorité chargée de l’approbation des marchés passés. La seconde partie de la réflexion porte sur le processus décisionnel budgétaire local. Il y est fait le constat de ce que le principe de la libre administration, bien que formellement affirmé en droit béninois, a été subtilement émasculé par la réforme. Le pouvoir budgétaire local déjà affaibli par l’avènement d’un Secrétaire Exécutif, apparaît de plus en plus limité et davantage enchaîné par la réforme. On note que le processus et les actes budgétaires des autorités locales restent soumis aux contraintes légales classiques auxquelles s’ajoutent de nouveaux contrôles du pouvoir central sur les budgets locaux. En matière de recettes, les contraintes liées aux ressources affectées constituent de nouvelles bornes limitatives du pouvoir budgétaire local. En matière de dépenses, les communes sont liées par des contraintes légales et impératives qui restreignent les choix budgétaires des autorités locales aussi bien au moment de l’élaboration du budget que de celui de son exécution. La budgétisation des charges des Collectivités décentralisées est assujettie à une contrainte d’amplitude à peu près égale à celle des ressources. Ensuite, le pouvoir de décision des autorités locales en matière de dépenses connaît ainsi d’importantes restrictions tenant soit à l’existence de dépenses réglementées ou interdites, soit à l’imposition des dépenses dites obligatoires ou facultatives. Quoique légale, il est évident que l’existence des dépenses obligatoires ou interdites est en soi une atteinte à l’autonomie financière formelle des communes et, par ricochet, au principe de la libre administration des collectivités décentralisées. Avec de tels enchaînements, le pouvoir budgétaire des autorités locales disparaît. Au total, l’étude du nouveau code de l’Administration territoriale a monté que le principe de la libre administration est en ruine au Bénin. Le gouvernement a substantiellement réduit, voire repris en main, le pouvoir budgétaire local au moyen de l’instauration d’un poste écran de Secrétaire Exécutif qui n’est rien d’autre qu’un représentant du pouvoir central implanté en plein cœur de l’administration communale. Au surplus, le pouvoir budgétaire des autorités locales a été davantage affaibli et enchaîné par de nouvelles contraintes et des contrôles budgétaires renforcés.