Sanctions économiques internationales: mesures à géométrie variable
Abstract
De nos jours encore, la question de savoir si les sanctions économiques sont vraiment efficaces, demeure sujette à controverse. C’est fondamentalement la raison d’être de cette réflexion. La réalité est qu’il y a, entre paroles et armes, peu d’alternatives aux sanctions économiques pour contraindre les Etats, individuellement ou collectivement, à changer de comportement arbitraire aux normes juridiques et géopolitiques. L’article révèle que la dynamique de l’impact des sanctions sur la gouvernances politique reste mitigé. Car elles ne constituent pas encore une garantie pour la paix et la sécurité internationale. Néanmoins, elles restent un composant important de la panoplie d’instruments de régulation de la géopolitique dans le monde contemporain. Malheureusement le débat visant à déterminer quand l’imposition des sanctions économiques est judicieuse et comment faut-il façonner le régime de sanctions afin qu’il gagne de l’importance sur cette toile de fond ?
Rappelons qu’à la fin de la guerre froide et après la maîtrise du blocus de l’ONU, le Conseil de sécurité édicte de plus en plus souvent, en se basant sur l’art. 41 de la charte onusienne, des mesures écono-miques répressives pour sanctionner un comportement indésirable d’acteurs inter¬nationaux sans recourir immédiatement à des moyens militaires. Les sanctions contre l’Irak, après la tentative d’annexion du Koweït, ont consti¬tué le prélude en 1990. D’autres sanctions de l’ONU sont venues s’y ajouter en cascade, en succes¬sion rapide, comme par exemple celles contre la Yougoslavie, la Libye, le Liberia, la Somalie, le Cambodge, Haïti, le Rwanda, la Sierra Leone ou l’Afghanistan. Celles de l’ONU s’accompagnaient souvent d’autres me¬sures d’Etats individuels ou d’organisations régionales. L’éventail des objectifs poursui¬vis était large. Il pourrait s’agir de l’annulation de l’annexion territoriale, le rétablissement de gouverne¬ments démocratiquement légitimés, la fin de guerres civiles, la protection des droits de l’homme, la lutte anti-terrorisme ou le dé¬sarmement et la renonciation aux armes de destruction massive.
Le bilan de la décennie des sanctions s’est révélé mitigé avec, d’une part, une majorité de cas où les objectifs déclarés par la com¬munauté internationale n’ont pas pu être atteints par des sanctions économiques et, d’autre part, des succès isolés, comme par exemple les cas de : l’Afrique du Sud, la Libye et l’Indonésie. L’article a mis en exergue que les sanctions ont un effet relatif sur l’économie, mais elles n’ont pratiquement pas d’impact déterminants sur la gouvernance politique. Il précise que les sanctions complètes sont souvent associées à des conséquences non intentionnelles mais ra¬dicales pour la population civile, sans ame¬ner pour autant les dictateurs à changer leur comportement dans les Etats concer¬nés. Les sanctions contre l’Irak ont par exemple entraîné une grave détérioration du ravitaillement pour la population en général.
Ainsi, les expériences négatives faites avec des sanctions complètes (globales), ont donné naissance au concept de sanctions ciblées ou intel¬ligentes (smart/targeted sanctions). Les sanctions ciblées se concentrent sur des domaines économiques spécifiques. Il peut s’agir de. secteur financier, pétrolier et ga¬zier, certains biens et sont dirigées contre des personnes, des organisations ou entre¬prises choisies. L’objectif est de prendre en cible des groupes de personnes impor¬tants au niveau décisionnel, de minimi¬ser les répercussions négatives sur la po¬pulation civile et de rendre les sanctions aussi efficaces que possible. Mais même les sanctions « intelligentes » ne sont pas la panacée, comme l’ont prouvé les expé¬riences des dernières années. La question de savoir si les sanctions fonctionnent et, dans l’affirmative, dans quelles conditions-types elles fonctionnent, continue de faire l’objet d’intenses discussions.
En effet, les sanctions économiques poursuivent des objectifs politiques par des moyens économiques. Elles interrompent dans ce but les relations commerciales et finan¬cières normales entre Etats. Le constat selon lequel les sanctions économiques ne fonctionnent pas, continue de se justifier. Le cas des sanctions contre la Fédération de Russie constitue une illustration d’actualité.
L’article fait remarquer que, conjuguées à une baisse soudaine et continue du cours du pétrole, les sanctions ont aggravé les difficultés économiques que la Russie rencontrait depuis la crise financière mondiale de 2008. Le budget et la balance commerciale dépendant étroitement de la capacité des grandes compagnies énergétiques russes à exporter du gaz et du pétrole, l’État russe voit ses ressources s’effondrer et ses réserves fondre. L’économie russe traverse une situation périlleuse, ce dont témoigne la dégradation des principaux indicateurs macro-économiques. Le rouble a subi une forte dépréciation par rapport aux devises de référence, perdant près de 50% de sa valeur vis-à-vis du dollar et de l’euro en quelques mois. La dévaluation de la monnaie nationale renforce le poids de la dette et fragilise les grandes compagnies russes, qui sont, pour certaines, très endettées. En outre, la réorientation des intérêts économiques en Asie, promise au printemps 2014, s’avère moins prometteuse que prévu. La Chine ne constitue pas un marché de substitution pour les hydrocarbures russes.
En marge des conséquences socioéconomiques, l’analyse retient que l’impact politique reste l’objectif premier des sanctions économiques occidentales contre la Russie En effet, l’annexion de la Crimée a modifié l’équilibre des forces au sein de l’establishment russe. Elle a renforcé le camp des « siloviki », les représentants des principales structures de force, tout en avivant leurs dissensions. Ces tensions politiques entravent la recherche d’un consensus au plus haut niveau de l’État. Elles empêchent l’élaboration d’une politique budgétaire cohérente, adaptée aux défis du moment. La baisse des dépenses publiques ne suffira pas à tirer le pays de la récession, d’autant que les sanctions s’accompagnent d’une fuite massive des capitaux et d’une crise de confiance des milieux d’affaire et qu’elles donnent lieu à des logiques de prédation et de privatisation des ressources de l’État.
Les sanctions occidentales ont d’ores et déjà des effets destructeurs sur l’économie et le régime russes. Sont-elles pour autant dissuasives ? On observe, à cet égard, des signes contradictoires, donnant de prime abord l’impression d’une politique erratique, qu’il s’agit de décrypter. Le Kremlin assignait plusieurs objectifs à l’annexion de la Crimée. Il a remporté un franc succès politique, en renforçant son assise et sa popularité à l’intérieur du pays, mais il a essuyé un cuisant échec sur les plans économique et stratégique. Les dirigeants russes ont commis plusieurs fautes d’appréciation. Ils ont notamment sous-estimé le degré de cohésion et la capacité de réaction des « Occidentaux », ainsi que leur attachement au droit international et aux principes de sécurité collective en Europe. Ces fausses perceptions, ajoutées à des convictions idéologiques, les ont conduits à prendre des décisions précipitées. A posteriori l’escalade de la violence dans l’Est de l’Ukraine, qui, d’après le témoignage d’acteurs russes directement concernés, a été organisée par les services secrets russes, apparaît comme une erreur stratégique majeure. Non seulement elle a entrainé un renforcement des sanctions, mais elle porte atteinte aux positions géopolitiques de la Russie en Europe et implique des risques de déstabilisation en Russie. Or le Président russe a atteint un point de non-retour. Il a engagé son pays dans un processus de radicalisation et d’auto-isolement dont il est désormais lui-même en partie prisonnier pour des raisons de politique interne.
Isolé sur la scène internationale, écartelé entre différents groupes d’intérêts, confronté à des défis économiques d’envergure et à des incertitudes militaires majeures, le régime russe voit sa marge de manœuvre se réduire. Pour faire valoir ses points de vue et défendre ses intérêts, il dispose de plusieurs leviers de pression qui, tous, comportent des risques politiques pour l’Ukraine et les pays européens. L’étude présente et discute chacun de ces paramètres, lesquels peuvent permettre à la France et à l’Europe d’imaginer des possibilités d’action susceptibles de dénouer cette crise.
Par bien des aspects, ces mesures rappellent les sanctions prises à l’encontre de l’Iran à partir de 2006 pour contraindre les dirigeants iraniens à renoncer au programme d’enrichissement de l’uranium qu’ils avaient initié. Ces dirigeants iraniens n’ont pas été désorientés. De même, depuis 2014, ces sanctions ne font pas fléchir le Kremlin. La belle preuve est que, non seulement la Russie du président Poutine ne recule pas, il ne permet même pas d’ouvrir un débat sur l’annexion de la Crimée. Il menace même de « casser les dents » à tous ceux qui vont s’y entêter. Il est vrai que l’impact socio-économique reste dissuasif.